რეზიუმე: ვენეციის კომისიამ საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეების შერჩევისა და დანიშვნის შესახებ უმრავლესობის მიერ მომზადებულ კანონპროექტზე საკუთარი მოსაზრება 2019 წლის 16 აპრილს გამოაქვეყნა, ეუთოს დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებების ოფისმა (OSCE/ODIHR) კი თავისი დასკვნა იმავე საკითხთან დაკავშირებით 2019 წლის 17 აპრილს გაასაჯაროვა. მიუხედავად იმისა, რომ ორივე მათგანი მიესალმა პროექტით გათვალისწინებულ ცვლილებებს, შენიშვნების ძირითადი ნაწილი კრიტიკული იყო და შეეხო ისეთ საკითხებს, როგორიცაა კანდიდატების შერჩევისას კენჭისყრის ფარულობა, ინტერესთა კონფლიქტი, გასაჩივრების უფლება და ა.შ. აქედან გამომდინარე ვასკვნით, გიორგი კახიანის განცხადება არის მცდარი.
ანალიზი
2019 წლის 1 მაისს საქართველოს პარლამენტმა, 87 ხმით 33-ის წინააღმდეგ, „საერთო სასამართლოების შესახებ“ საქართველოს ორგანულ კანონში ცვლილებები მესამე მოსმენით მიიღო. კანონის მიღებამდე ცვლილებების პროექტზე საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეების შერჩევა/დანიშვნის პროცედურების შესახებ დასკვნები გამოაქვეყნეს, როგორც ვენეციის კომისიამ, ისე ეუთოს დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებების ოფისმა (OSCE/ODIHR).
28 სექტემბერს ტელეკომპანია „იმედის“ გადაცემა „ქრონიკაში“ ფრაქცია „ევროპული საქართველოს“ თავმჯდომარემ, ოთარ კახიძემ, განაცხადა, რომ ,,ცვლილებების პროექტთან დაკავშირებით ორივე დასკვნა (ვენეციის კომისიის და ეუთოს) იყო ნეგატიური’’, რაზეც ,,ქართული ოცნების’’ წარმომადგენელმა, გიორგი კახიანმა, უპასუხა: ,,ერთადერთი ნეგატიური შეფასება ჰქონდა იმას, რომ ბოლო კენჭისყრა არის ფარული“.
ფაქტ-მეტრი დაინტერესდა აღნიშნული განცხადებების სიზუსტით და გაეცნო, როგორც ვენეციის კომისიის, ისე OSCE/ODIHR-ის შეფასებებს.
მოვლენების მიმოხილვა
2018 წლის 16 დეკემბერს ძალაში შევიდა საკონსტიტუციო ცვლილება, რომელიც ეხებოდა საქართველოს უზენაესი სასამართლოს შემადგენლობას და უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეების შერჩევისა და დანიშვნის პროცესს. ცვლილების შედეგად უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეთა რაოდენობა 16-დან 28-მდე გაიზარდა, ხოლო 10-წლიანი ვადით დანიშვნის წესი უვადოდ დანიშვნის წესით შეიცვალა. ასევე, უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეობის კანდიდატების დასანიშნად პარლამენტისთვის წარდგენის უფლებამოსილება იუსტიციის უმაღლეს საბჭოს გადაეცა, რაც მანამდე პრეზიდენტს ჰქონდა.
2018 წლის 24 დეკემბერს იუსტიციის უმაღლესმა საბჭომ პარლამენტს უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეებად დასანიშნად 10 კანდიდატი წარუდგინა. იმ გარემოებამ, რომ არ არსებობდა კანდიდატთა შერჩევის კრიტერიუმებისა და პროცედურების განმსაზღვრელი კანონმდებლობა, ხოლო წარდგენა შესაბამის დაინტერესებულ მხარეებთან კონსულტაციების გარეშე წარიმართა, იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს არამოსამართლე წევრების ნაწილის, სამოქალაქო საზოგადოების, სახალხო დამცველისა და ოპოზიციური პარტიების რიგებში უკმაყოფილება გამოიწვია. შედეგად, 10-მა ნომინირებულმა კანდიდატმა თავისი კანდიდატურა უკან გაიწვია, ხოლო პარლამენტი დათანხმდა, შერჩევის პროცესის მარეგულირებელი საკანონმდებლო ცვლილებები მოემზადებინა.
ცვლილებების შესახებ, რომელიც უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეთა შერჩევასა და დანიშვნას შეეხო, ვენეციის კომისიამ საკუთარი მოსაზრება 2019 წლის 16 აპრილს გამოაქვეყნა. მასში აღნიშნულია, რომ კომისია მიესალმება საკანონმდებლო ცვლილებებს უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეების დანიშვნასთან დაკავშირებით, თუმცა რეკომენდაციებთან ერთად, მოსაზრებაში არაერთ კრიტიკულ შენიშვნას ვკითხულობთ.
ვენეციის კომისიისა და OSCE/ODIHR-ს ძირითადი შენიშვნები კანონპროექტის შესახებ
ვენეციის კომისიის დასკვნაში მითითებულია, რომ კანდიდატებისთვის შედარებით მაღალი ასაკობრივი ზღვარი უნდა დაწესდეს; მეტი ყურადღება უნდა მიექცეს კანდიდატის გამოცდილებას; ასევე, მათ მიერ მიღებულ გადაწყვეტილებებს, დამოუკიდებლობასა და მრავალფეროვნებას. კომისიის აზრით, შესარჩევი კრიტერიუმები საკმრისად ფართო უნდა იყოს იმისთვის, რომ ნომინირებულ კანდიდატებს შორის იყოს მრავალფეროვნება.
საკვალიფიკაციო გამოცდებთან დაკავშირებით აღნიშნულია, რომ „პროფესიული კვალიფიკაციის მქონე პირი არ უნდა იყოს იძულებული, გაიაროს გამოცდა, რათა დაამტკიცოს, რომ მას კანონმდებლობასთან მუშაობა შეუძლია“. აღსანიშნავია, რომ მოცემული რეკომენდაცია მმართველმა გუნდმა გაითვალისწინა და უზენაესი სასამართლოს მოსამართლის თანამდებობაზე ასარჩევი პირისთვის საკვალიფიკაციო გამოცდა გააუქმა.
კომისიამ ყურადღება გაამახვილა ჩიხის (ე.წ. დედლოქი) რისკზეც, რომელიც შესაძლოა, შერჩევის პროცესში წარმოიქმნას. კერძოდ, ნაგულისხმევია პროცედურა, რომლის მიხედვითაც საუკეთესო შედეგის მქონე კანდიდატები, რომლებიც მიიღებენ იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს სრული შემადგენლობის არანაკლებ ორი მესამედის მხარდაჭერას, პარლამენტისთვის წარდგენილად ჩაითვლებიან. მოსაზრებაში აღნიშნულია, რომ ეს დანაწესი, ერთი მხრივ, სასარგებლოა, რამდენადაც კანდიდატის ნომინირება ხმათა მცირე რაოდენობით ვერ მოხდება, თუმცა, მეორე მხრივ, თუ ვაკანტურ პოზიციაზე ორი კანდიდატი იქნება წარდგენილი, ზემოაღნიშნული დანაწესიდან გამომდინარე, საკითხავია, როგორ მოიპოვებს საბჭოს წევრთა ორი მესამედის მხარდაჭერას.
ინტერესთა კონფლიქტთან დაკავშირებით კომისიამ მიიჩნია, რომ „იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს წევრის მონაწილეობა, რომელიც ამავდროულად კანდიდატიცაა, უნდა გამოირიცხოს უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეების შერჩევისა და ნომინირების ყველა ეტაპიდან. უფრო მეტიც, კანონი სხვა შემთხვევებსაც უნდა არეგულირებდეს, მაგალითად, როდესაც საბჭოს წევრის მეუღლე, ან ახლო ნათესავი არის კანდიდატი“. ეს რეკომენდაცია გარკვეულწილად იქნა გათვალისწინებული და საერთო სასამართლოების შესახებ ორგანული კანონის 341 მუხლის მე-16 ნაწილში შემდეგი სახით ჩაიწერა: თუ უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეობის კანდიდატი საქართველოს იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს წევრია, ის არ სარგებლობს კანდიდატების შეფასებისა და ხმის მიცემის უფლებით პროცედურის არცერთ ეტაპზე. ის, ასევე არ არის უფლებამოსილი, კითხვით მიმართოს კანდიდატებს საქართველოს იუსტიციის უმაღლეს საბჭოში მათი მოსმენისას.
კომისია, ასევე, შეეხო გადაწყვეტილების დასაბუთების ვალდებულებისა და გასაჩივრების უფლების საკითხს და აღნიშნა, რომ ,,არ არსებობს ნორმა, რომელიც დაავალდებულებს იუსტიციის უმაღლეს საბჭოს, კანდიდატებს აცნობოს მათი შეურჩევლობის მიზეზები. ეს კი იმას ნიშნავს, რომ დეტალურად გაწერილი პროცედურისა და კრიტერიუმების მიუხედავად, კანდიდატს არ აქვს არანაირი საშუალება, დაადგინოს (ან გაასაჩივროს) - რა არგუმენტებზე დაყრდნობით მიიღო იუსტიციის უმაღლესმა საბჭომ გადაწყვეტილება.“ აღნიშნული საკითხის შესახებ უნდა აღინიშნოს, რომ გასაჩივრება მხოლოდ განცხადებისა და თანდართული დოკუმენტების გადარჩევის ეტაპზეა შესაძლებელი, შემდგომ ეტაპებზე კი იუსტიციის საბჭოს გადაწყვეტილება ვერ გასაჩივრდება.
დასკვნაში ყურადღება გამახვილებულია იმ ფაქტზე, რომ საქართველოს პარლამენტის ამჟამინდელ უმრავლესობას საშუალება აქვს, უზენაესი სასამართლოს 18-20 მოსამართლე ერთდროულად დანიშნოს. ვენეციის კომისია მიიჩნევს, რომ ეს ფაქტი პრაქტიკულად ახალი სასამართლოს შექმნას გულისხმობს, რომლის შემადგენლობაც მომდევნო 20-30 წლის განმავლობაში უცვლელი დარჩება, ამან კი შესაძლოა, უზენაესი სასამართლოსადმი ნდობა საგრძნობლად დააზიანოს.
განსაკუთრებით კრიტიკულად შეფასდა აპლიკანტების ფარული კენჭისყრით შერჩევის საკითხი. კომისია ამ საკითხზე ფარული კენჭისყრის გაუქმების მომხრეა. კომისიის შეფასებით, შერჩევის პროცედურა ობიექტურ კრიტერიუმებს უნდა ეფუძნებოდეს, რომელთა საფუძველზეც თითოეული კანდიდატი შეფასდება.
ეუთოს დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებების ოფისმა საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეების დანიშვნასთან დაკავშირებულ ცვლილებების პროექტზე საკუთარი დასკვნა 2019 წლის 17 აპრილს გამოაქვეყნა.
მსგავსად ვენეციის კომისიისა, OSCE/ODIHR-ის დასკვნაშიც აღნიშნულია, რომ ,,არამოსამართლე კანდიდატების მიერ მოსამართლეთა საკვალიფიკაციო გამოცდის ჩაბარების მოთხოვნა უნდა შეიცვალოს სხვა ტიპის შემოწმების ხერხებით, რომლებიც ყველა კანდიდატისთვის საერთო იქნება (როგორც მოსამართლე, ისე არამოსამართლე კანდიდატებისთვის)“.
OSCE/ODIHR აფასებს ინტერესთა კონფლიქტის საკითხს და აღნიშნავს, რომ თუ იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს წევრი მონაწილეობს უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეობის კონკურსში, მაშინ, მან ამ თანამდებობაზე კანდიდატების შერჩევასა და დასახელებაში მონაწილეობა არ უნდა მიიღოს, როგორც საბჭოს წევრმა, ან უნდა დაწესდეს მოთხოვნა, რომ ის უნდა გადადგეს უზენაესი სასამართლო მოსამართლეობის თანამდებობიდან განცხადების შეტანამდე.
ასევე, გაკრიტიკებულია იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს მიერ კანდიდატების ფარული კენჭისყრით შერჩევის წესი და მითითებულია, რომ მის ნაცვლად უნდა შეიქმნას დამსახურებების მიხედვით შეფასების ჯეროვანი სისტემა.
მსგავსად ვენეციის კომისიის შეფასებისა, უარყოფითადაა შეფასებული უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეობის კანდიდატისთვის წასაყენებელი მოთხოვნები: მინიმალური ასაკობრივი ცენზი - 30 წელი და სპეციალობით მუშაობის არანაკლებ 5-წლიანი გამოცდილება. დასკვნის მიხედვით, 5 წლიანი გამოცდილების მოთხოვნა თან ისე, რომ კანდიდატი, სულ ცოტა, 30 წლის უნდა იყოს, არ შეესაბამება იმ ადეკვატურ მინიმალურ მოთხოვნას, რომელიც უზრუნველყოფს ყველაზე კვალიფიციური და გამოცდილი კანდიდატების შერჩევას.
დასკვნაში შეშფოთებაა გამოთქმული მოსამართლეთა დანიშვნის სწრაფ პროცედურასთან დაკავშირებითაც, რომელსაც „ცვლილებების პროექტი“ ითვალისწინებს. კერძოდ, აღნიშნულია ის გარემოება, რომ ცვლილებების პროექტის მიღებისთვის განსაზღვრული დროის სიმცირის გამო თითქმის შეუძლებელია, რომ დეპუტატებს საკმარისი დრო ჰქონოდათ ამ ცვლილებების პროექტის შესასწავლად და შესაფასებლად. დასკვნის მიხედვით, განსაზღვრული დრო საკმარისი არ იყო იმისთვისაც, რომ დეპუტატები პროფესიულ დონეზე გაცნობოდნენ თავიანთი თანამშრომლების და შესაბამისი კომიტეტის მოსაზრებებს და განეხილათ სასამართლო ხელისუფლების წარმომადგენლების, სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებისა და სხვა ექსპერტების შეხედულებები.
მოცემულ დასკვნაშიც ერთ-ერთ პრობლემურ საკითხადაა წამოჭრილი გადაწყვეტილების გასაჩივრების საკითხიც და აღნიშნულია, რომ წარუმატებელ კანდიდატს უნდა ჰქონდეს უფლება, დამოუკიდებელ ორგანოში გაასაჩივროს მიღებული გადაწყვეტილება და მიუხედავად იმისა, რომ ორგანული კანონის 35-ე (4) მუხლი ითვალისწინებს ამ შესაძლებლობას, როდესაც იუსტიციის უმაღლესი საბჭო უარს ეუბნება კანდიდატს მოსამართლედ დანიშვნაზე, გაუგებარია, ეს ნორმა ვრცელდება თუ არა უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეობის კანდიდატების შერჩევა/დანიშვნაზე.
საერთო შეფასებით, OSCE/ODIHR თავის დასკვნაში მიესალმება ,,ცვლილებების პროექტს“, რომლის მიზანია ხარვეზის შევსება და უფრო დეტალური ნორმების შემოთავაზება იუსტიციის საბჭოს მიერ უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეების შერჩევის კრიტერიუმებთან, შერჩევის პირობებთან და პროცედურებთან დაკავშირებით, თუმცა ასკვნის, რომ ,,მისი შემუშავების და მიღების პროცესი არ შეესაბამება დემოკრატიული კანონშემოქმედების პრინციპებს’’, რომლებიც განხილულია დასკვნაში.
როგორც უკვე აღვნიშნეთ, მოცემული დასკვნები და რეკომენდაციები კანონპროექტის მიღებამდე გამოქვეყნდა, თუმცა კანონში მხოლოდ გარკვეული ნაწილი აისახა.
